什么样的城市，罚没收入还在增加

近年来，中央多次出手整治“乱罚款”问题。

去年7月，国务院公布《关于取消和调整一批罚款事项的决定》和《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，取消和调整29个罚款事项，规范裁量权基准。今年11月，国务院印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消和调整33个罚款事项。

长三角虽然整体营商环境水平较高，但也有涉及罚款的争议。去年，“江苏多地罚没收入大涨”曾冲上热搜。今夏，上海和合肥“凉皮中有黄瓜丝被罚款5000元”也引发热议。

从罚没收入来看，长三角41城在全国是何水平，横向比较有何特点？如何理解罚没收入？澎湃研究所研究员考察了长三角38个城市（上海、马鞍山、宿州无数据）2022年一般公共收入决算中的“罚没收入”和其占“税收收入”的比例（后称“罚没强度”），试图回答这些问题。

罚没收入强度最高十城，江苏占五席

有分析指出，根据2018-2021年财政数据均值，长三角三省一市的罚没收入和罚没强度在全国排名整体靠后。罚没强度最高的城市集中在内蒙、黑龙江、辽宁、河北、贵州、四川等省份。根据全国城市罚没强度分布图，10%算是一个较高的参考值，1%-2%代表一个较低的参考值。

但是细看长三角，也各有特色。江苏城市罚没收入和强度两级分化，平均罚没强度为5.26%。其中徐州的罚没收入总额最高（34.4亿），最低连云港（7.9亿）。强度最高为盐城（10.89%），最低苏州（1.82%）。另有镇江和徐州罚没强度也超过10%。

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数据来源：各城市财政局（全市口径） 制表/谢秋伊

浙江罚没水平和强度都相对较低。浙江城市平均罚没强度为4.79%，内部差异小。总额最高是杭州（36.5亿），最低是绍兴（1.6亿）；强度最高是丽水（9.79%），最低是杭州（1.53%）。

数据来源：各城市财政局（全市口径） 制表/谢秋伊

安徽罚没总量不高，但是罚款强度大。安徽罚款强度均值达到6.39%，是长三角最高均值水平。根据全市口径财政数据，总额最高是滁州（11亿），最低是亳州（4亿）。参考不同口径，强度最高是宣城（11.53%），最低合肥（2.26%）。

数据来源：各城市财政局（全市口径） 制表/谢秋伊

注：安徽城市公布的罚没收入口径有所差异，对比仅供参考。

横向比较，罚没收入总额排名前十的城市中，苏浙各占一半。其中排名前十的城市中，苏州占了三个。最高徐州达到38亿元，在全国也算较高的水平。

数据来源：各财政局公布的2022年全市财政收入决算 制表/谢秋伊

注：上海因数据公布方面的原因，未纳入统计

罚没强度排名前十的长三角城市中，江苏城市又占了五个。其中，盐城、徐州、镇江排到前三名，这三个城市罚没收入也排进了前十榜单。另有市本级口径数据，安徽蚌埠、铜陵、宣城罚没强度皆在10%以上，黄山、安庆、芜湖和池州在6%以上。

数据来源：各财政局公布的2022年全市财政收入决算 制表/谢秋伊

注：仅公布市本级数据的部分安徽城市没有纳入统计

为什么这些城市罚没收入和罚没强度这么高？官方的解释是经济案件罚款入库。此前“江苏多地罚没收入大涨”的报道中，盐城财政局回应“主要是破获了重大的经济案件，所以公安罚没收入较多”。同年，常州财政局有类似回应;“罚没收入增幅较大的主要原因是大案要案罚没收入增加”。在2022年罚没收入同比增长率超过100%的城市财报中，多有“往年罚没收入结余在本年一次性入库”或者“侦破网络赌博涉案金额较大，一次性罚没收入缴库较多”等备注。

全省经济第一的城市，罚没强度最低

总览三省的罚没强度分布情况，不难发现越是经济基础强的城市，罚没强度越低，越是经济基础薄弱的城市，罚没强度越高。比如杭州、宁波是浙江罚没强度最低的城市，苏州、南京在江苏最低，安徽在合肥最低。另有估计，上海的罚没强度在1%左右，又低于所有上述城市。换句话说，这些经济水平高的城市尽管罚没总额高，但是相对其税收基数，罚没力度并不高。

从历史数据来看，“富城少罚”的模式比较稳定。杭州、苏州罚没强度一直保持在1%-2%的低位。合肥虽然近年来罚没收入有所上升，但其税收收入上升更快，所以在2022年也进入了2%-3%的低位区间。相比之下，2022年江苏全省罚没强度最高的城市盐城近年来罚没强度逐年攀升，安徽省最高的阜阳（全市口径）在2020年达到9.65%以后略有下降，浙江丽水则在2021-2022年有显著的攀爬，达到9.79%。

如何理解这个现象？从打击犯罪的角度来理解罚没收入不乏道理，是否有其他原因？

中国人民大学孙圣民教授等发现，“当一个地区的司法财政支出较低时，法官更有可能实施经济处罚”。 东北财经大学谷成教授等提出：“经济增长速度放缓，税收收入增长乏力。与此同时，地方一般公共预算支出却增长迅速。在税收增长承压下地方政府主动为财政开源，并将目光转向具有较大增长潜力的非税收入，以确保地方财政支出落地，导致地方非税收入快速增长。”

孙教授等研究截

财政压力驱动的罚没收入增长，在长三角也有一定的解释力。此前，有报道称江苏13市财政收入均正增长，普遍依靠非税收入增收。徐州财政局还曾公开发文表示，面对财政收支平衡压力，要加大罚没收入征缴力度，保证合理正常的罚没收入足额征缴。

完善非税收入管理制度，城市发展需靠内生动力

进一步说，有罚没创收的动机也要客观条件允许。东北财经大学谷成教授等在《地方非税收入快速增长：成因与应对》（2023）中提到“《政府非税收入管理办法》标志着非税收入在全国层面具有统一规定。但这一管理办法立法层级较低，仅仅属于部门规章，无法对全国范围内的非税收入管理形成法律约束。”而且，“省以下财政体制的不健全也是导致非税收入快速增长的重要客观原因。”

另有辽宁大学唐贺强博士在《优化营商环境视角下非税收入的法律规制》（2021）一文中提到“地方政府财政罚没收入逆势增长已经成为影响营商环境优化和减税降费成效的突出原因。在制度供给层面·……可以发现罚没收入的制度规范存在立法层级不高、体系不全和监督不足等问题。”

国务院出台了相关政策文件来应对这些挑战。去年7月发布的《关于取消和调整一批罚款事项的决定》着力整治公安、交通运输领域乱罚款的现象，取消、调整29个罚款事项。《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》瞄准“行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象”，提出一系列规范行政裁量权管理的规定。

国务院日前印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消和调整工业和信息化、住房城乡建设等领域33个罚款事项。司法部有关负责人介绍，调整罚款的目标有“符合上位法”“确保过罚相当”以及“让执法既有力度又有温度”等。

城市发展终须依靠内生动力，应对财政压力需要持续推动体制改革，也需要促进城市经济发展、扩大税基。说到底，营造好的营商环境才是开源之举，而营商环境改善，长三角应带头突破。

城市因集聚而诞生。

一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。

澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应大众关切，探讨城市议题。