邵某某等人诉某县人民政府、某市人民政府行政批复及行政复议申请再审案

开栏语

为推动“八五”普法规划实施，发挥典型案例示范作用，推动各市县局行政复议、应诉工作规范化、专业化，妥善化解社会矛盾，力争把行政争议消减在初发阶段，省自然资源厅法治护航小组根据近年来在行政复议、应诉过程中发现的共性问题，从信息公开、投诉举报、行政许可等方面，梳理形成二十个典型案例，供大家学习借鉴。

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要点聚焦

1．复议机关从程序上驳回复议申请的，并未对原行政行为的合法性进行审查，不能表明复议机关认同原行政行为具有合法性，这种情形下当事人不能以原行为机关和复议机关为共同被告提起诉讼。

2．当事人仅能就复议不作为与原行政行为择一提起行政诉讼，同时提起行政诉讼的，经释明后拒绝修正的，人民法院可以依法裁定驳回起诉。

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基本案情

邵某某等人以某县人民政府、某市人民政府为被告，请求撤销某商铺《回迁补偿方案的批复》（以下简称25号批复）及某市人民政府作出的宣行复字〔2016〕62号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称62号行政复议决定）。根据邵某某等人在起诉时提交的62号复议决定书显示，邵某某等人对某县人民政府作出的25号批复不服，向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府经审查认为，邵某某等人申请行政复议的期限已超出法定申请期限，遂决定驳回其行政复议申请，即某市人民政府是以邵某某等人的复议申请不符合受理条件为由驳回其复议申请的。

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处理结果

一审：裁定对邵某某等人的起诉，不予立案。

二审：驳回上诉，维持原裁定。

再审审查：裁定驳回邵某某等人的再审申请。

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案审要点

某县人民政府对该县政府部门作出的25号批复，是否属于行政诉讼的受案范围？邵某某等人能否同时就25号批复以及62号行政复议决定提起行政诉讼？

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分析意见

本案中，关于25号批复的行政可诉性问题。一种观点认为，25号批复具有可诉性，主要理由为：其一，25号批复是对某县政府部门作出的补偿方案的批准行为，其将补偿方案的效力予以外化。其二，补偿方案作为补偿工作的具体依据，其对被征收人的合法权益产生直接影响，25号批复是补偿方案的背书行为，是补偿方案得以对外实施的法定前置程序。换言之，若某县人民政府不予批准补偿方案，则补偿方案并不实际生效并对被征收人的合法权益产生影响。因此，25号批复客观上对被征收人的合法权益产生实际影响。另一种观点认为，25号批复不具有行政可诉性。主要理由有：其一，25号批复的性质是行政机关上下级之间的内部批准行为，其并不直接增设当事人的权利义务，即不直接针对邵某某等人的权利义务产生影响。其二，对邵某某等人权利义务产生实质性影响的是补偿方案，以及5号批复作出之后的外部性行政行为，如后续产生的行政协议或回迁补偿行为等。其三，尽管25号批复可能对补偿方案能否对外实施具有影响，但其仅作为补偿方案具有合法性的程序要求，补偿方案在未经批准情形下也可以对外影响权利义务。换言之，即使25号批复被撤销，补偿方案仍可能得到实施。因此，被征收人通过对补偿方案直接提起诉讼，可以更为直接、高效地解决行政争议。

其次，关于对25号批复及62号行政复议决定能否一并提起行政诉讼问题。一种观点认为，可以一并提起，主要理由为：62号行政复议决定驳回了邵某某等人的复议申请，即在结果上并未改变25号批复，属于复议决定维持原行政行为的情形，应当适用复议机关作共同被告制度。另一种观点认为，不能一并提起，主要理由有：《行政诉讼法司法解释》第6条第1款规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”，因而某市人民政府作出驳回行政复议申请决定不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，不符合复议机关作共同被告的法定情形。

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实务指导

（一）复议共同被告制度的溯及力

修改前的《行政诉讼法》第25条第2款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”，实行的是复议单被告制度。为了改变复议机关因不愿做被告而维持原行政行为的问题，促进行政复议机关依法履行复议职责，充分发挥行政复议制度的优越性，新修改的《行政诉讼法》对此予以调整，其第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”因此，复议机关作共同被告制度属于行政诉讼法修改后确立的新制度，其对于新《行政诉讼法》实施之前的行为不具有溯及力。具体而言，对于新法之前作出的原行政行为或复议决定提起行政诉讼的，复议维持的情形实行单被告制度。对于新法之后作出的原行政行为或复议决定提起行政诉讼的，复议维持的情形实行共同被告制度。

（二）行政批复行为的可诉性问题

行政批复通常属于行政机关系统的内部批准行为，其可定性为内部行政行为，并不增设当事人的权利义务，因而不属于行政诉讼的受案范围。当事人应当对直接影响其权利义务的行政行为即通常为被批准的行政行为提起行政诉讼，可以更为准确、高效地解决行政争议。在判断是否属于内部行政批复，不能简单从形式上如行政行为的名称进行判断，而应当审查其实质内容是否增设了行政相对人的权利义务或者完全属于其他类型的行政行为。

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主办单位：河北省自然资源厅

版式编辑：刘丽婕

编 辑：孙玉霞

审 核：王 爽

审 签：章洪涛

投稿邮箱：hbgtzy@126.com

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